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   经过多年的规范和发展，我国科研单位已初步建立完整的预算绩效管理体系，逐步开展了科研项目绩效评价。然而在具体实践中，预算绩效管理流于形式、绩效评价周期不符合科研实际、绩效目标设定不够完善等问题的存在，给科研项目的有效推进以及更好地发挥财政资金效益带来了不利影响。

   加强预算绩效管理已迫在眉睫，必须通过建立规范透明、科学有效的预算绩效管理体系，借力政策宣讲、加大预算公开等多种手段，进一步提升财政资金使用效益，切实发挥财政资金对科研工作的支持作用。

意义重大

   预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以结果为导向的现代预算管理模式，是在预算管理中加入绩效的概念，将绩效目标设置、绩效过程的监督及绩效考评纳入部门预算的编制、执行、监督的整个过程，用以提高资金使用效益的管理体系。

   第一，预算绩效管理是落实党的十九大精神、贯彻政府工作报告的重大举措。

   党的十九大报告强调，加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2018年4月27日，我国提出要全面实施财政资金绩效管理的要求，将绩效评价结果与预算调整和政策调整挂钩起来，低效无效资金一律削减，使积极财政政策更加聚力增效。2018年7月6日，中央全面深化改革委员会审议通过《关于全面实施预算绩效管理的意见》，并于2018年9月25日公开发布。因此，实施预算绩效管理，是贯彻落实党的十九大精神和政府工作报告的重大举措。

   第二，预算绩效管理是调节财政收支平衡、提高资金使用效益的重要手段。

   近年来，受内外部经济环境变化影响，我国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，财政收入增长持续放缓。与此同时，养老保险、国防、生态环保、扶贫等刚性财政支出需求不断增加，社会各界对提高公共服务水平的呼声也越来越高，财政运行紧平衡的特殊日益明显，财政收支矛盾加剧。特别是随着国家减费降税政策的进一步推进，这一矛盾变得更加突出。因此，在提升非税收入占比、拓展财政收入来源的同时，在支出端实施预算绩效管理、提高资金使用效益，是解决财政收支矛盾的主要途径。

悬而未决的难题

   科研资金在中央财政资金支出中占有很大比重，在当前资金支出预算较为紧张的情况下，必须按照全面深化改革的要求，进一步加强预算绩效管理，提升科研资金的使用效益。但从过去多年情况来看，我国科研单位预算绩效管理依然存在较多问题。

   第一，预算绩效管理执行多年，但一直流于形式。

   在科研预算编制时进行预算绩效管理的制度已经推行了几年，但仍有相关人员不知道绩效目标具体应该如何填写。对于全过程的预算绩效管理来说，在前期的绩效评估中，绩效目标的管理尤为重要。一般来说，谁申请经费，谁设定目标。但从基层的实际操作来看却并非如此，很多科研项目的目标申报是由科技处、财务处、科研秘书而非申请经费的科研人员填写的。后期的绩效自评，很多也没有根据实事求是的原则进行考评，项目自评分数90分以上的占绝大部分比例。

   综合来看，造成绩效管理形式化的原因主要在于：一是科研单位预算绩效管理制度宣讲不到位，科研人员由于不了解具体情况，自然也就不太重视。二是预算编报时间过紧，从实际操作看，从上级单位布置“一上”预算编报任务，到组织各个部门分工编报，再到进行汇总预算并上报上级单位，每个环节都需要时间。如果再将工作分到具体负责科研项目的课题组，那么在规定时间内很难完成任务，因而为了按时完成预算编制，不可避免会以降低编制质量为代价。三是缺少配套的奖惩机制，绩效评价结果应用与问责没有得到具体实施，造成低分不罚、高分不奖，导致整个绩效管理体系无法形成闭环，难以发挥实效。

   第二，绩效评价周期不符合科研实际。

   目前，科研机构绩效评价主要是对预算执行情况以及项目实施效果开展绩效自评。一般单位资金投入后，产出效果较为直观，比如基建工程花了多少钱盖了几层楼一目了然，所以此类项目可以按年度甚至按季度进行绩效评价。但科研单位不同于一般单位，资金投入产出有其特殊规律，尤其是一些科研基础研究、前沿探索项目，存在研发周期长、研究路线和方法不确定性大等问题，可能要经历多次失败才能有产出。如果按年开展绩效评价往往会制约项目研究，不利于项目的正常推进。

   以科研单位的修购项目为例。一个大的修购项目一般包含海外大型专用设备采购，采购周期长、发挥功效时间晚，财政资金支出的当年可能采购的设备尚未到位，更遑论产出成果了。在此情况下开展的绩效评价是否合理、评价结果能否反映项目真实情况，显然有待商榷。

   此外，实际工作中科研单位需要填报年度、中期绩效目标等多个期限的目标，但科学研究的最大特点恰恰在于研究的未知性和不确定性。一个项目多久能出成果很难预测，起码是很难做到按年精确预测。在此情况下，提前预测的年度绩效目标未必能按期实现，由此也导致绩效评价结果不合格，在一定程度上制约了科研工作的开展。

   第三，绩效目标设定不够完善。

   绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果，包括预期产出、效果、满意度等因素，预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础。科研项目也是一样，在申报项目时，一定要先考虑项目未来的使命和任务。目前来看，科研单位绩效目标设置主要存在以下问题。

   一是项目绩效目标内容设置过于粗略，如“根据科研任务的需要，形成专题研究报告，为科研工作的进一步发展提供技术支持和咨询服务”。由于这种目标可应用于任何项目，自然也就失去了为该科研项目单独设置目标的意义。

   二是绩效目标偏重设置项目产出指标，对影响效益的绩效指标关注不够。科研项目指标设置的过程中有很多衍生指标，如学生培养、专利申请、论文发表等，但很少能看到有与效益相关的指标。此外，很多时候绩效目标设置还存在重数量轻质量的情况，但从实际来看，高产出并不一定等同于高效益。

   三是绩效目标与工作目标互相混淆。有些科研项目支出是用于购置科研装备，申报的绩效目标往往会是“购买某某设备，并安装调试达到可使用状态”。但这只是项目执行的必要条件，并非所要达成的绩效目标。真正的绩效目标，应该是这个设备在科研工作中所发挥的预期功效。

   四是满意度指标设置不符合实际。设置满意度目标，首先应该搞明白科研项目的服务对象是谁，应该由谁来对满意度进行评价，是科研人员自己，还是学生或者普通群众？如果这个问题搞不明白，那满意度指标设置就无从谈起。

优化的可行性方案

   显然，科研项目预算绩效管理对科研单位优化资源配置、提升管理效能、促进科技成果产出具有重要意义。因此，做好科研项目预算绩效管理刻不容缓。

   一是加强预算绩效管理的政策宣讲。在科研项目实施过程中，预算单位应立足当前、着眼未来，全面推进预算绩效管理工作。通过丰富宣传方式、加大宣传力度、在全单位树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理观念，提升相关人员对科研项目的评价意识，让绩效管理理念逐步深入人心。 

   二是建立全过程绩效管理机制。立项前要合理设置项目绩效目标，在决策层面合理做好财政资金分配，提高使用效率，把钱花在真正需要的地方；项目实施中要持续做好绩效运行监督，及时了解绩效目标实现情况；项目完成后，要对照绩效目标开展全面综合评价，并建立完善评价结果应用机制，推进预算绩效管理与结果应用的有机结合。绩效管理部门应将项目和单位绩效评价的结果，作为以后年度预算编制和加强预算管理的重要依据。在此过程中，对研发难度大、项目周期长的科研项目经费支出，应给予一定的包容期和试错期。

   三是加大预算公开力度和信息化建设。预算公开是加强预算绩效管理、提升社会监督的重要手段，科研单位应按照上级单位统一部署，主动公开预算执行及绩效评价结果等内容。同时，科研单位和预算管理部门应持续加大信息化建设投入，不断提升预算绩效管理效率。